フリーランス厚労大臣指針の法的拘束力

フリーランス厚労大臣指針（「特定業務委託事業者が募集情報の的確な表示、育児介護等に対する配慮及び業務委託に関して行われる言動に起因する問題に関して講ずべき措置等に関して適切に対処するための指針」（令和６年厚生労働省告示第二百十二号））の法的拘束力の有無について整理しておきます。

結論からいうと、フリーランス厚労大臣指針には法的拘束力はないと考えられます。

（いうまでもないことですが、指針がカバーしている、フリーランス法１２条～１４条は、法的拘束力があります。法的拘束力があるのは法律であって指針ではない、ということです。）

フリーランス厚労大臣指針は、冒頭に、

「特定受託事業者に係る取引の適正化等に関する法律（令和五年法律第二十五号）第十五条の規定に基づき、

特定業務委託事業者が

募集情報の的確な表示、

育児介護等に対する配慮

及び業務委託に関して行われる言動に起因する問題

に関して講ずべき措置等

に関して適切に対処するための指針を次のように定め、

同法の施行の日（令和六年十一月一日）から適用する。」

とあるとおり、フリーランス法１５条を根拠にしています。

そして、フリーランス法１５条は、

「（指針）

第十五条

厚生労働大臣は、前三条

〔注・１２条（募集情報の的確な表示 ） 、

１３条（妊娠、出産若しくは育児又は介護に対する配慮 ）、

１４条（業務委託に関して行われる言動に起因する問題に関して講ずべき措置等 ）〕

に定める事項に関し、特定業務委託事業者が適切に対処するために必要な指針を公表するものとする。」

と定めています。

つまり、フリーランス法１５条で厚労大臣に指針の公表が義務付けられており（「ものとする」）、その義務を履行するために指針を公表したのだということが、指針の冒頭で述べられているわけです。

けっして、指針の法的拘束力（あるとすれば。ありませんが）の根拠がフリーランス法１５条にある、ということではありません。

なお、指針の発出主体は厚労省ではなく、厚労大臣です。

フリーランス厚労大臣指針の形式は、「告示」です。

そこで、告示の法的拘束力が問題になりますが、国家行政組織法１４条１項では、告示について、

「各省大臣、各委員会及び各庁の長官は、その機関の所掌事務について、公示を必要とする場合においては、告示を発することができる。」

と定めています。

告示の中には、

法源としての命令（行政機関が定立する法）に該当するもの（法規としての性質を持つもの）と、

そうでないもの

があります（宇賀『行政法概説Ⅰ』８頁）。

たとえば、固定資産税評価基準（昭和３８年自治省告示第百五十八号。根拠は地方税法３８８条１項）は、法的拘束力がみとめられています（千葉地判昭和５７年６月４日、東京地判平成２年１２月２０日、最判平成２５年７月１２日）。

根拠の地方税法３８８条１項では、

「（固定資産税に係る総務大臣の任務）

第三百八十八条　総務大臣は、固定資産の評価の基準並びに評価の実施の方法及び手続（以下「固定資産評価基準」という。）を定め、これを告示しなければならない。この場合において、固定資産評価基準には、その細目に関する事項について道府県知事が定めなければならない旨を定めることができる。」

と規定されており、「固定資産税評価基準」が「固定資産の評価の基準並びに評価の実施の方法及び手続」であることがあきらかにされています。

いろいろと理由付けはありうるのでしょうけれど、「固定資産の評価の基準」である以上は、拘束力がないと意味がない（基準たりえない）、というのが法的拘束力がみとめられる根本的な理由なのでしょう。

次に、中学校学習指導要領（平成２０年文部科学省告示第２８号。根拠は学校教育法４８条および学校教育法施行規則７４条）も、法的拘束力がみとめられています（最大判昭和５１年５月２１日〔旭川学力テスト事件〕、福岡高判昭和５８年１２月２４日〔伝習館高校事件〕とその上告審の最判平成２年１月１８日）。

中学校学習指導要領の根拠規定である学校教育法４８条では、

「第四十八条

中学校の教育課程に関する事項は、第四十五条及び第四十六条の規定並びに次条において読み替えて準用する第三十条第二項の規定に従い、文部科学大臣が定める。」

と規定されており、学校教育法施行規則７４条では、

「第七十四条

中学校の教育課程については、この章に定めるもののほか、教育課程の基準として文部科学大臣が別に公示する中学校学習指導要領によるものとする。」

と規定されており、中学校学習指導要領が、中学校の「教育課程の基準として」さだめられていることがわかります。

これも、「教育課程の基準」である以上は、拘束力がって当然だ、というのが根本的な理由なのでしょう。

われわれになじみのある「不公正な取引方法」（昭和五十七年六月十八日公正取引委員会告示第十五号）。いわゆる一般指定。法的根拠は独禁法２条９項６号および７２条）は、もちろん法的拘束力があります。

これらに対して、「二酸化窒素に係る環境基準について」（昭和53.7.11環境省告示38号。根拠法は環境基本法１６条１項）は、法的拘束力はないと解されています（東京高判昭和６２年１２月２４日）。

この基準の根拠法である環境基本法１６条１項では、

「第十六条　政府は、大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染及び騒音に係る環境上の条件について、それぞれ、人の健康を保護し、及び生活環境を保全する上で維持されることが望ましい基準を定めるものとする。」

とされており、あくまで「望ましい基準」なので、法的拘束力はないのも当然といえます。

また、前掲宇賀『行政法概説Ⅰ』１０頁では、

「町または字の区域の変更の告示（地方自治法２６０条２項）のように、法規でも行政行為でもなく事実を周知するためのものもある。」

とされています。

たしかに、根拠法である地方自治法２６０条２項をみると、

「第二百六十条　

市町村長は、政令で特別の定めをする場合を除くほか、市町村の区域内の町若しくは字の区域を

新たに画し若しくはこれを廃止し、

又は町若しくは字の区域若しくはその名称を変更しようとするときは、

当該市町村の議会の議決を経て定めなければならない。

②　前項の規定による処分をしたときは、市町村長は、これを告示しなければならない。」

と規定されており、町・字の区域の変更は、市町村議会決議を経て市町村長がおこなうものであり、市町村長の告示はあくまでそのような処分を周知するに過ぎないものだ、と理解できます。

そのほか、市町村の選挙管理委員会による投票所の告示は、その根拠規定である公職選挙法４１条１項をみると、

「（投票所の告示）

第四十一条　市町村の選挙管理委員会は、選挙の期日から少くとも五日前に、投票所を告示しなければならない。」

と規定されており、もちろんこれは法規ではなく、事実を広く知らせるためのものであることがわかります。

そのほかの告示の例として、貨物自動車運送事業法７条（緊急調整地域の指定）では、

「（緊急調整措置）

第七条　国土交通大臣は、

特定の地域において

一般貨物自動車運送事業の供給輸送力

（以下この条において単に「供給輸送力」という。）

が輸送需要量に対し著しく過剰となっている場合であって、

当該供給輸送力が更に増加することにより、

第三条の許可を受けた者

（以下「一般貨物自動車運送事業者」という。）

であって

その行う貨物の運送の全部又は大部分が当該特定の地域を発地又は着地とするものの相当部分について事業の継続が困難となると認めるときは、

当該特定の地域を、

期間を定めて

緊急調整地域として指定することができる。

２　国土交通大臣は、

特定の地域間において供給輸送力

（特別積合せ貨物運送に係るものに限る。）

が輸送需要量に対し著しく過剰となっている場合であって、

当該供給輸送力が更に増加することにより、

専ら当該特定の地域間において特別積合せ貨物運送を行っている一般貨物自動車運送事業者の相当部分について

事業の継続が困難となり、

かつ、

当該特定の地域間における適正な特別積合せ貨物運送の実施が著しく困難となると認めるときは、

当該特定の地域間を、

期間を定めて

緊急調整区間として指定することができる。

３　前二項の規定による指定は、告示によって行う。」

と規定されていますが、これなんかも、告示は法規ではなく（法的拘束力があるのは１項と２項の「指定」のほう）、あくまで「指定」という行政処分があった事実を広く一般に知らせるものであるといえます。

このように「告示」といってもさまざまである点について、有斐閣の『法律学小辞典』では、「告示」の説明として、

「公の機関が、必要な事項を公示する行為又はその行為の形式。〔中略〕

行為の意味での告示は、

法規命令〔注・国民の権利義務に関する法規範を内容とする、行政機関が制定する法規範命令〕、

行政規則〔注・行政機関の定立する一般的定めのうち法規たる性質を有しないもの〕、

一般処分〔注・不特定多数の人を対象とする行政行為〕、

事実行為

など様々の性質のものを含んでおり、その法的性質は個別的に判定されねばならない」

とされています。

「個別的に判定」というだけではいかにも心もとないですが、要は、個々の告示（行為の意味での告示）の根拠規定を読めばそれが法的拘束力のあるものなのかどうかがだいたいわかる、といえます。

別の言い方をすれば、告示が法的拘束力を持つのは、根拠法が法的拘束力を持つ告示を発出する権限を告示の発出権者にあたえている場合であるといえます。

裏から言えば、告示に「～しなければならない。」とか、「～するものとする。」とか書いてあっても、それだけではその告示に法的拘束力があるのかどうかはわからない、ということです。

場合によっては、告示のタイトルに「指針」とあるから、拘束力のないたんなる指針なのだろう、とかいったことも考慮されるでしょう。

民法的な表現でいえば、発出者の意思表示の解釈の問題だといえます。

もちろん、告示発出権限がないのに発出すれば、権限踰越が問題になります。

少し実質的な言い方をすると、憲法４１条では、

「第四十一条

国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である。」

とされているので、国民の権利義務を制限するには国会の法律によらなければならないわけですから、法律の根拠なく国民を拘束できる告示を出すことができるはずがありません。

だいぶ前置きが長くなりましたが、ではフリーランス厚労大臣告示はどうなのかといえば、前述のとおり、その根拠規定であるフリーランス法１５条は、

「（指針）

第十五条　厚生労働大臣は、前三条

〔注・１２条（募集情報の的確な表示 ） 、

１３条（妊娠、出産若しくは育児又は介護に対する配慮 ）、

１４条（業務委託に関して行われる言動に起因する問題に関して講ずべき措置等 ）〕

に定める事項に関し、特定業務委託事業者が適切に対処するために必要な指針を公表するものとする。」

と定めています。

これを読むと、フリーランス厚労大臣指針は、あくまでフリーランス法１２～１４条に「適切に対処するため」の「指針」だ、ということなので、法的拘束力はない、ということになるのだと思われます。

ちなみに、「適切に対処するために必要な指針」で政府法令データベースをキーワード検索すると、職業安定法４８条の、

「（指針）

第四十八条　厚生労働大臣は、第三条、第五条の三から第五条の五まで、第三十三条の五、第四十二条、第四十三条の八及び第四十五条の二に定める事項に関し、職業紹介事業者、求人者、労働者の募集を行う者、募集受託者、募集情報等提供事業を行う者、労働者供給事業者及び労働者供給を受けようとする者が適切に対処するために必要な指針を公表するものとする。」

とか、「雇用の分野における男女の均等な機会及び待遇の確保等に関する法律」１０条の、

「（指針）

第十条　厚生労働大臣は、第五条から第七条まで及び前条第一項から第三項までの規定に定める事項に関し、事業主が適切に対処するために必要な指針（次項において「指針」という。）を定めるものとする。」

とかがヒットしたりしますので、このあたりが元ネタでしょう。

われわれにもなじみの深い景表法上の管理措置指針（「事業者が講ずべき景品類の提供及び表示の管理上の措置についての指針」（平成２６年１１月１４日内閣府告示第２７６号））については、その根拠規定である景表法２２条で、

「（事業者が講ずべき景品類の提供及び表示の管理上の措置）

第二十二条　事業者は、自己の供給する商品又は役務の取引について、景品類の提供又は表示により不当に顧客を誘引し、一般消費者による自主的かつ合理的な選択を阻害することのないよう、景品類の価額の最高額、総額その他の景品類の提供に関する事項及び商品又は役務の品質、規格その他の内容に係る表示に関する事項を適正に管理するために必要な体制の整備その他の必要な措置を講じなければならない。

２　内閣総理大臣は、前項の規定に基づき事業者が講ずべき措置に関して、その適切かつ有効な実施を図るために必要な指針（以下この条において単に「指針」という。）を定めるものとする。

３　内閣総理大臣は、指針を定めようとするときは、あらかじめ、事業者の事業を所管する大臣及び公正取引委員会に協議するとともに、消費者委員会の意見を聴かなければならない。

４　内閣総理大臣は、指針を定めたときは、遅滞なく、これを公表するものとする。

５　前二項の規定は、指針の変更について準用する。」

と規定されています。

この「その適切かつ有効な実施を図るために必要な指針」という書きぶりからすると、管理措置指針もあくまで、それを守れば２２条１項の措置の適切かつ有効な実施を図れるという指針に過ぎず、それ自体に法的拘束力はない、といえそうです。

余談ですが、この手の指針の例をさがすために再び政府法令データベースで、「『指針』」（かぎかっこつき）でキーワード検索すると、古いところでは大規模小売店舗立地法４条に、

「（指針）

第四条　経済産業大臣は、

関係行政機関の長に協議して、

大規模小売店舗の立地に関し、

その周辺の地域の生活環境の保持を通じた小売業の健全な発達を図る観点から、

大規模小売店舗を設置する者が配慮すべき事項に関する指針（以下「指針」という。）を定め、

これを公表するものとする。

２　指針においては、次に掲げる事項について定めるものとする。

一　大規模小売店舗を設置する者が配慮すべき基本的な事項

二　大規模小売店舗の施設

（店舗及びこれに附属する施設で経済産業省令で定めるものをいう。次条第一項において同じ。）

の配置及び運営方法に関する事項であって、

次に掲げるもの

イ　駐車需要の充足その他による大規模小売店舗の周辺の地域の住民の利便及び商業その他の業務の利便の確保のために配慮すべき事項

ロ　騒音の発生その他による大規模小売店舗の周辺の地域の生活環境の悪化の防止のために配慮すべき事項」

という規定があったりして、これを根拠に、「大規模小売店舗を設置する者が配慮すべき事項に関する指針（平成１９年２月１日経済産業省告示１６号）」がさだめられています。

この大店法４条の指針は、「配慮すべき事項に関する指針」という表現からすると、それ自体に法的拘束力はなさそうにもみえますが、この指針が大店法でどのように扱われているかというと、同法９条１項で、

「（都道府県の勧告等）

第九条　都道府県は、前条第七項の規定による届出〔＝大規模小売店舗新設の届出〕又は通知の内容が、同条第四項の規定により都道府県が述べた意見を適正に反映しておらず、当該届出又は通知に係る大規模小売店舗の周辺の地域の生活環境に著しい悪影響を及ぼす事態の発生を回避することが困難であると認めるときは、市町村の意見を聴き、及び指針を勘案しつつ、当該届出又は通知がなされた日から二月以内に限り、理由を付して、第五条第一項又は第六条第二項の規定による届出をした者に対し、必要な措置をとるべきことを勧告することができる。」

とされていることからもわかるように、都道府県が勧告をする際に「勘案」されるだけです。

たしかに、大店法９条４項では、

「４　都道府県から第一項の規定による勧告を受けた者は、当該勧告を踏まえ、都道府県に、必要な変更に係る届出を行うものとする。」

とされているので、勧告にしたがわないと一定の届出義務が生じますが、これはあくまで勧告の効果であって指針の効果ではないというべきでしょうし、９条７項では、

「７　都道府県は、第一項の規定による勧告をした場合において、当該勧告に係る届出をした者が、正当な理由がなく、当該勧告に従わなかったときは、その旨を公表することができる。」

とされているので、勧告に違反すると公表という不利益を受けるのですが、これも、指針違反の効果ではなく勧告違反の効果というべきでしょう。

なお、大店法４条の「配慮」という言葉だけから指針の法的拘束力を否定するのは妥当ではないと思われます。

たとえば、「障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律」８条では、

「（事業者における障害を理由とする差別の禁止）

第八条　事業者は、その事業を行うに当たり、障害を理由として障害者でない者と不当な差別的取扱いをすることにより、障害者の権利利益を侵害してはならない。

２　事業者は、その事業を行うに当たり、障害者から現に社会的障壁の除去を必要としている旨の意思の表明があった場合において、その実施に伴う負担が過重でないときは、障害者の権利利益を侵害することとならないよう、当該障害者の性別、年齢及び障害の状態に応じて、社会的障壁の除去の実施について必要かつ合理的な配慮をしなければならない。」

と規定されていて、合理的配慮が義務として規定されています。

（ちなみに障害者差別解消法の合理的配慮というのは、障害者権利条約２条で定義されるreasonable accomodation (necessary and appropriate modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden, where needed in a particular case, to ensure to persons with disabilities the enjoyment or exercise on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms)の訳語なので、日本語の「配慮」のような、”察し気配り”のようなニュアンスはありません。）

要は、「配慮」という文言だけで義務か義務でないかを判断することはできない、ということです。

また話がそれてきたのでフリーランス厚労大臣指針に話を戻して話をまとめると、同指針は、

①根拠法であるフリーランス法があくまで「指針」であることを示していること、

②同指針のタイトルに「指針」とあること、

③形式が告示であること、

④内容も事業者への義務付けとみられるものがないこと、

などの理由から、法的拘束力がないたんなる指針であるとみてよいでしょう。

④の内容面については、たとえば、「「特定受託事業者に係る取引の適正化等に関する法律施行令（案）」等に対する意見の概要及びそれに対する考え方」（フリーランスパブコメ回答）３－１－２３（１３３頁）では、

「募集情報を正確かつ最新の内容に保つために講ずべき措置として挙げているものは、あくまで例示」

であるとされていることは、同指針があくまで指針であることを示しているといえそうです。

（ちなみに、指針第２の４（募集情報の的確な表示）の冒頭には、

「特定業務委託事業者は、特定受託事業者の募集に関する情報を正確かつ最新の内容に保つに当たっては、次に掲げる措置を講ずる等適切に対応しなければならない。」

と記載されていて、この「等」という部分に例示であるという趣旨を読み込むことも可能だと思います。）

また同じパブコメの個所で続けて、

「指針において例示されている措置以外の方法で、募集情報を正確かつ最新の内容に保つ必要があります。」

とされているのは、フリーランス法１２条２項の、

「２　特定業務委託事業者は、広告等により前項の情報を提供するときは、正確かつ最新の内容に保たなければならない。」

という部分にあくまで法的拘束力があるのだ、ということを言い表しているものと理解できます。

というわけで、法的拘束力があるのはあくまで法律であって、指針ではない（指針の文言をぎりぎり詰めても意味がないこともある）、という点には留意が必要だと思います。